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[50]第二，规定了电子申请受理与服务的特别规则。

从法治指数评估的技术属性来看，不断追求科学化、规范化是法治指数评估的应有之义。代表性指坚持抓大放小原则，选取的都是最能够反映法治现状的关键指标。

上述要求对地方立法同样适用，依托这一系列规范性要求，地方立法对省级的地方性法规、规章和设区的市制定的地方性法规、规章，可从完备性、体系性、良善性和效率性等方面设立质量与数量指标，不啻为促进和改善地方立法质量与地方治理水平的有效途径。例如，万人犯罪率是研判当地刑事案件犯罪情况的重要测度标准，也是各地维护治安状况和法治秩序的重要参考依据。经过改革开放以来三十多年的努力，中国特色社会主义法律体系基本形成，法治建设取得初步成就，但亟须向全面依法治国纵深推进，于是党的十八大提出了指导法治建设的新十六字方针——科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，对立法、执法、司法和守法四个领域的法治建设进行规范和指引。再次，遵循评估指标体系的一般专业规范，尤其注重代表性和可操作性。中国共产党始终把人民利益放在首位，把实现好和保障好人民利益作为党领导的各项事业的根本目标。

党的十九届四中全会要求不断提高立法质量和效率，在法律体系的全面性、体系性和良善性的基础上，增加了效率性的要素。其中，有法可依重点考评地方立法的数量规模和完备性，是对立法评估的主要考核要求。有鉴于此，在思想上应当破除不适当的束缚，为实现国家的长治久安，应当确立行政组织的法律主义。

职员的法定人数由政令规定改为法律规定。日本的行政组织法曾经历过天皇官制大权、高强度的法律保留、相对宽松的法律保留三个阶段变迁，有行为法、组织法、民事法等径路来确定行政组织的法律事项，充分验证了议会与行政组织关系的种种可能。国会认为，与旧宪法的官制大权完全相反，国会应当尽可能细致地规定行政组织，以防止因官僚割据主义发生官僚机构的扩大化，坚决以国会的意志清除过去的积弊。这一规定较1929年版本而言，有两大变化：一是性质的明确化，它将这一条更明确地作为法律事项的范围来规定，而不再与立法程序规定在一起。

因为行政机关自身最清楚现有力量如何更好地配置，如何根据现实需求的变化适时作出调整。[11]这一构想确定的是对外的行政活动标准，是对依法律行政原理（着眼于行为法的授权而展开）的应用。

第三，为了实现实施厅（即所辖事务主要在于实施政策的厅）的组织组成的弹性化，在实施厅设置科等时，在政令规定的数量范围内，其设置及所辖事务的范围由省令规定。第22条规定：各委、部、会、院、署、行、厅，于必要时，得由中央人民政府委员会决议增加，减少，或合并之。[22]间田穆也认为，法律对行政组织规定到何种详细程度，其基准未必明确，从现行法的态度看，也很难在国会尊重国会至上主义的一般原则之外看到什么。组织通则是某一类组织的一般规定，是针对业务相同而辖区不同或权限相同而管辖事务不同的机关共同适用的组织法。

按照法律保留的要求，在国家层面，一方面，要修订《国务院组织法》，补充必要的组织事项规定，修改不符合法律保留要求的组织事项。真正的官制改革是在1908年《钦定宪法大纲》之后实施的。在洪宪帝制失败、恢复约法之后，官制又恢复到民初的状态。根据法律优位原则，行政法规的相关规定因与法律相抵触而自动失效。

在确定法律保留的范围时，需要考虑一些因素，以便确定选取何种法律保留的径路。对于官制的性质及其制定权限，理论上存在争议。

这里不仅是政府的产生，还包括政府的组织和职权。一种情形是法律规定设置特定的行政机关赋予其某种权能，由敕令就其组织作出规定。

三定规定是在全国人大常委会机构改革决定之下，根据国务院的权限而制定的。[18][日]佐藤功『行政組織法（新版増補）』（有斐閣，1985年）107-108頁。行政机关的设置应当受法律调整。这种做法也显示出与以往所继受的德国法的很大不同。日本经历了行政组织与法律关系的各种类型，自明治宪法以来大致形成了三种径路的组织性法律保留。行为法径路实际上采用的是类似于侵害保留说的标准。

如果国务院以行政法规的方式规定各部委的任务和职责、中央与省级政府的权限划分，从理论上来说，就应依宪法和法律为根据。法律规定，政府在新设、修改及废止官房、局及部等主要组织后，必须向下次国会报告状况，政府至少每年在官报上公示一次国家行政组织一览表。

早在新宪法审议之际，1946年9月21日国务大臣金森德次郎在第90回帝国议会贵族院宪法改正特别委员会上提出，在与国民的关系上，产生权利义务关系的官厅原则上要以法律明确规定，或者要由法律设置明确的基础。为此，删除了原先的权限规定。

1949年9月27日，在共同纲领通过之前，中国人民政治协商会议第一届全体会议率先通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。该法第24条规定：行政院及各部、各委员会之组织以法律定之。

行政机关的所辖事务范围及权限应由法律规定，但从行政便宜或行政机动性观点出发，适宜由政令规定内部的部局。在现代民主国家，宪法首先发挥着总体的组织法功能，但仅仅靠宪法，国家还无法运作。行政的自我组织权只要没有明显的逾越或滥用，就应当受到尊重。[7][日]美濃部達吉『逐条憲法精義』（有斐閣，1927年）238-242頁。

虽说法规命令，但这种法规皆系国家本于业已成立的法律关系而欲实行其权利而设。[5]行政机关的设置涉及行政机关与公民争议案件的管辖权。

[2]对于行政组织实行法律保留，其理论根据大致有以下几种：第一是民主主义的要求。（2）在从事非权力性私行政亦即私经济行政或国库行政的行政机关中，至少是对国民产生一定法律关系的行政机关，其组织、权限的规范应是法律事项。

（1）行政组织的民主性、政治性与效率性、技术性的矛盾。第10条规定：各机关拟定之组织条例，经政务院核准后，可先试行若干时期，再送请中央人民政府委员会批准。

此后，国会将过去敕令规定的各省官制通则等转化为法律的形式，即省厅设置法。其原因在于《中华民国训政时期约法》第77条规定：国民政府及各院部会之组织以法律定之。关于国务院的组成、职权和领导制度，1954年《国务院组织法》为了避免同宪法条文重复，没有这方面的内容。这是一个实践性、技术性很强的问题，很难从理论上确定一条明确的法律保留原则或基准。

[34]国家近些年一直致力于编制权责清单，这有助于明确某一行政机关的权限，将来在行政组织法上规定其职权更具有可行性。第三是补充基本权利径路的法律保留不足。

[9][日]蜡山政道:《行政组织论》，顾高扬译，民智书局1934年版，第129-131页。组织性法律保留可以作为其补充而具有重要意义。

就第三种观点而言，官制定自法律，财政上较为便利。法律的施行有效地遏制了行政组织的膨胀，提升了议会的权限。